《指导意见》明确了全过程的概念，统一了市场认识，明确了全过程工程咨询的要求，将有效提升和规范市场对全过程工程咨询的认识。

　　中国经济导报记者|潘晓娟

　　日前，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展，提升固定资产投资决策科学化水平，进一步完善工程建设组织模式，推动高质量发展。

　　浙江省发展规划研究院总工程师吴红梅告诉中国经济导报记者：“自去年11月国家发展改革委、住房和城乡建设部出台《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》以来，业界就展开了讨论，我们也提了修改意见，终于盼来了《指导意见》的出台，这让业界很振奋。”

　　“国务院国办发[2017]19号文《关于促进建筑业持续健康发展的意见》颁布至今已两年有余，住房和城乡建设部推行全过程工程咨询服务试点省市和试点企业的两年试点期也将于2019年5月到期。此时，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合发布《指导意见》，对我国工程咨询行业来说，是一件翘首以盼、众望所归的大事。”北京国金管理咨询有限公司副总裁皮德江在接受中国经济导报记者采访时表示，《指导意见》的发布对目前和下一步推广和开展全过程工程咨询服务，无论是试点省市、企业和试点项目，还是其他地区和非试点企业和项目，均具有明确的指导意义和作用。

　　破解工程咨询市场供需矛盾

　　改革开放以来，我国工程咨询服务市场化快速发展，形成了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态，部分专业咨询服务建立了执业准入制度，促进了我国工程咨询服务专业化水平提升。随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。

　　“面对日益增加的需求，一段时间以来，工程咨询市场供需矛盾很多，这引起业内普遍关注。”皮德江分析称，工程咨询市场供需矛盾主要体现在两方面：一是全社会特别是各地政府和建设单位，甚至包括工程咨询行业本身不了解国际工程咨询行业的现状和发展趋势，沉湎于“业主自管”和碎片化工程咨询提供模式而不自知;二是不少政府和建设单位的有识之士虽早就看到了传统工程项目管理模式的弊端，对目前碎片化的工程咨询模式不满，期望工程咨询单位和机构能够提供高质量、跨阶段和集成化、一体化工程咨询服务。但由于现有的工程咨询企业，长期囿于行业壁垒、部门垄断和条块分割的机制体制，咨询业务单一，资质、能力单一，人员专业、执业资格单一，缺少具有综合能力和资质以及复合型人才的工程咨询企业。因此，形成了政府和建设单位、市场虽有强烈需求，而咨询企业却反而满足不了需求的强大供需反差和矛盾。

　　在业界，有些人往往将组织模式与管理模式相混淆，简单地将以往各专业化的服务叠加在一起，或串联在一起，即冠以“全过程工程咨询”。上海同济工程咨询有限公司总工程师韩光耀分析指出，这样一来，需求方对于供给方的各种说法，难以分辨孰是孰非。还有就是，供需双方对全过程工程咨询的价值认识也存在不同。从此前的试点情况看，工程咨询市场供需双方“冷热反差”相当大：供给方在积极响应政府关于开展全过程工程咨询试点的要求，一些需求方则在冷静观察，谨慎选择，与供给方形成明显的反差。

　　“从需求侧来讲，在经济社会高质量发展要求的背景下，社会上对决策、建设、运营等项目全周期所涉及的综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强;从供给侧来说，目前的工程咨询行业条块分割严重，各阶段主管部门不同、缺乏协调，而且存在技术要求不同、合同体系不一、责任边界不清等诸多问题，碎片化现象明显,已不适应社会对工程咨询的需求。”吴红梅分析指出，要解决工程咨询市场这个突出的矛盾，推行全过程工程咨询势在必行，这是顺应市场需求的大势，也是国际通行的做法。

　　皮德江强调，当下非常有必要创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。业界应加大全过程工程咨询的宣贯和推行力度，使工程咨询行业乃至全社会都把工程咨询行业与国际接轨、培育一批具有综合能力和国际竞争力的工程咨询骨干企业作为当务之急。

　　在韩光耀看来，《指导意见》明确了全过程的概念，统一了市场认识，明确了全过程工程咨询的要求，如牵头单位和联合体各方的认定与责任、综合咨询项目负责人的要求、可行性研究与专项咨询的关系、政府投资项目的优先开展、全过程工程咨询单位的选择方式等，一定程度上促进和规范了市场对全过程工程咨询的认识。

　　解决行业对于“全过程”的争议

　　韩光耀表示，此次《指导指导》意见中印象最深刻的就是明确了“全过程工程咨询=投资决策综合性咨询+工程建设全过程咨询”，这在一定程度上解决了行业对于“全过程”的争议。比如，《指导意见》第四条(一)款中“鼓励多种形式全过程工程咨询服务模式”，这强调了基于全生命周期角度的咨询理念，同时也鼓励咨询服务组织模式的多元化和创新，可满足市场多元化需求，同时不固定全过程工程咨询模式，有效促进咨询单位通过市场竞争和提高自身咨询水平来提升咨询效率。

　　吴红梅分析指出，此次《指导意见》比之前的《征求意见稿》增加了“依法”、“依法依规”、“按照相关法律法规”等用词，进一步规范了咨询行业发展。

　　在吴红梅看来，此次《指导意见》中印象深刻的有四个方面：一是强调了投资决策综合性咨询的统领作用。投资决策是是决定项目成败的最关键初始环节，因此投资决策综合性咨询是项目全过程咨询的最前端，需要结合国家战略、区域发展规划、产业政策等，对市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等所有项目要素进行综合论证，才能为投资者提供决策依据。因此，这个环节是决定性的，也具有统领作用。二是对工程建设全过程咨询项目负责人要求更高了。《指导意见》既要求项目负责人应当取得工程建设类注册执业资格又要求同时具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验，相比于“征求意见稿”的条件更高了，更有利于进一步提高全过程工程咨询质量。三是强调了政府投资项目先行。在项目决策阶段明确政府投资项目要优先开展综合性咨询，在“探索工程建设全过程咨询服务实施方式”中明确要引导一批有影响力、有示范作用的政府投资项目和国有企业投资项目带头推行工程建设全过程咨询。四是既鼓励创新又依法合规。鼓励咨询单位创新全过程工程咨询服务模式，根据需求开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，提供多样化咨询服务。

　　采访中，一些业内人士纷纷表示，《指导意见》明确了在房屋建筑和市政基础设施两个领域推进全过程工程咨询，明确了项目决策和建设实施两个阶段的重点，并指明了具体内容、方式和条件，以及大家普遍关注的“谁来牵头、项目负责人具备什么资格、服务酬金如何计取”等问题，让业界开展全过程工程咨询服务有了更加清晰的方向和路径，工作的着力点更加突出了。

　　政策法规环境也须不断优化

　　工程咨询业是投资驱动型，对于中央提出的加大基础设施等领域补短板力度以及稳定有效投资等政策有更直观的感受。

　　广州国际工程咨询公司总经理骆宁安告诉中国经济导报记者：“作为投资决策的咨询服务供应商，感受到政府在基础设施、民生、环保等领域投资力度的加强。同时，伴随投资控制的严格、事中事后评价体系及问责机制的建立，固定资产投资的效益也更加明显。新的投资政策以及《指导意见》为工程咨询行业提出了更高要求，开展全过程咨询服务将成为咨询业的发展方向。”

　　当前的全过程工程咨询服务市场环境不仅需要优化，更需要“净化”。韩光耀分析指出，全过程工程咨询服务市场环境的优化有利于服务技术标准体系的建立，有利于政府监管和行业自管，有利于市场需方对供方工作内容和工作质量的了解和监控。与此同时，招标文件和合同示范文本的制定，可减少交易成本，减少双方争议，提高效率。另外，市场诚信体系的建立，有利于供给侧提供高质量的咨询服务，有利于市场的可持续健康发展。

　　在韩光耀看来，随着投资建设项目进入不同的阶段，需求方的需求也是多样化的。实践中，需求方往往除了“全过程”以外，更需要“全方位”、“全覆盖”的各专业的“范围”和“边界”的管理服务所体现出来的“全过程工程咨询”服务。建议供给方要正确认识全过程工程咨询的内涵和外延，避免从“全过程”的字面上简单地解释“全过程”。“回归本源，国际和国内通行的项目管理，本身就包含了投资建设项目的各个阶段以及各项专业化的服务。国际上的项目管理，也适应市场的需求，针对不同的服务对象、不同的服务内容而提供不同的组织模式。因此，当下提倡的全过程工程咨询服务与项目管理属于同根同源。全过程工程咨询组织模式是多样的，与分阶段分专业的服务组织模式将长期共存，互为补充，以满足市场的多样性需要。”韩光耀指出，这要求工程咨询公司应从注重服务规模数量向服务质量效益转变，真正实现全过程咨询的价值。

　　《指导意见》起到了非常好的指导、引领和推进作用。皮德江分析指出，不但全过程工程咨询服务的市场环境需要优化，相关的政策法规环境更加需要优化。政府要加强组织领导、推动示范引领和监管以及行业自律，但不是“一刀切，搞一阵风”，更不能搞强制推行。下一步，还应进一步优化市场环境，除建立相关技术标准和合同体系、完善服务酬金计取方式、建立管理体系、加强人才队伍建设和国际交流外，政府还应借《指导意见》正式出台的东风，进一步完善与工程咨询和全过程工程咨询相关的配套法律法规建设，以进一步推进全过程工程咨询的发展。

　　“很多现行法规和地方规章规定与现在推行的全过程工程咨询服务模式相悖，如不改进将成为束缚全过程工程咨询发展的桎梏。”皮德江坦言，现在很多地区包括试点省市仍规定“凡参与项目前期咨询的，一律不允许参加同一项目工程监理的投标”，很多业主和建设单位领导也仍然有顾虑，认为如果一家咨询单位中标了一项咨询业务，再将同一项目其他专项咨询业务择优委托给这家中标单位，会担心违规或引起不必要的麻烦。因此可见，优化市场环境和政策环境仍然任重而道远。